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Point de vue d’un enseignant-chercheur de l’Université de Bangui sur la décision de la Cour constitutionnelle


Point de vue d’un enseignant-chercheur de l’Université de Bangui sur la décision de la Cour constitutionnelle annulant le décret relatif à la création d’une Délégation générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques en République centrafricaine

En principe, dans un Etat policé, lorsqu’une plus haute autorité de l’Etat, en l’occurrence, Son Excellence, Monsieur le président de la République, Chef de l’Etat, appose son auguste signature au bas d’un texte juridique, de l’avis des meilleurs auteurs, ce texte est normalement réputé être un acte parfait[1]. Il en va ainsi d’un décret présidentiel, qui selon le professeur Didier Truchet, « est l’acte administratif le plus solennel »[2]. En effet, et comme le fait excellemment remarquer un spécialiste de la production des normes dans l’administration, ayant circulé d’un niveau à l’autre, c’est-à-dire du chef de Service jusqu’au chef d’un département ministériel, en passant par les Directeurs de cabinet,  un projet de décret a progressivement été « poli et lissé »[3] par de nombreux technocrates et techniciens de droit, de manière à éviter toute illégalité formelle et substantielle.

Unfortunaltly, pour emprunter un mot de liaison de la langue de Shakespeare, il en va autrement au « Berceau des Bantous »[4]. Malgré l’existence des services administratifs dans ce pays et surtout, comme bon nombre de commentateurs de la vie politique centrafricaine ne cessent d’ailleurs de le regretter, en l’absence d’un Conseiller juridique auprès de Son Excellence, Monsieur le Président de la République, Chef de l’Etat, certains décrets initiés directement au niveau de la présidence de la République ou dans les cabinets ministériels sont entachés d’illégalité : le décret[5] portant création de la Délégation générale des Grands Travaux et des Investissements stratégiques (DGGTIS), récemment censuré par la Cour constitutionnelle, en est une parfaite illustration. Bouleversés par cette décision juridictionnelle défavorable à l’Etat centrafricain, de nombreux compatriotes ne cessent de ruminer tout bas la délicate question ci-après : pourquoi des ministères techniques,  tel lui du Secrétariat général du Gouvernement, par exemple, qui, sous d’autres cieux, fait office de « conseil juridique du Gouvernement »[6], ont-t-ils favorisé en amont, ainsi que tout lecteur de l’actualité centrafricaine le découvrent autant  dans la presse écrite que sur les réseaux sociaux, une sorte de « revers pour le pouvoir »[7] exécutif ou encore une sorte de « victoire politique et juridique »[8] du président  d’un parti politique de l’opposition démocratique sur la « plus Haute Institution »[9] de l’Etat centrafricain qu’est la présidence de la République ?

En effet, après avoir été débouté par la Cour constitutionnelle en décembre 2019 suite à sa requête en annulation d’un arrêté primo-ministériel[10], le président du Mouvement Démocratique pour la Renaissance et l’Evolution de Centrafrique (MDREC), Monsieur Joseph BENDOUNGA  avait saisi à défaut, faudrait-il tout de go le faire remarquer, la Cour constitutionnelle pour vérification de la constitutionnalité d’un acte administratif unilatéral pris par Son Excellence, Monsieur le Président de la République, Chef de l’Etat, à savoir : le décret n°19.355 du 17 décembre 2019. Dans sa requête, le leader du MDREC faisait valoir que la création d’une DGGTIS, s’apparentant manifestement à un Etablissement public, relève  du domaine de la loi. Pour l’avocat de l’Etat centrafricain, la structure créée par le décret querellé n’est pas un Etablissement public, mais un outil au service du président de la République pour la réalisation de grandes orientations de la politique de la nation en matière d’investissement dans le pays. Les arguties de l’avocat de l’Etat centrafricain n’ont malheureusement pu emporter la conviction intime des plus hauts juges ; sans doute parce qu’elles étaient non seulement très vagues, mais des plus évanescentes.

Aussi, dans sa première décision de l’année 2020, la Cour constitutionnelle a-t-elle donné totalement  raison au président du MDREC en jugeant qu’en  « application de l’article 80 tiret 14 de la Constitution, la création de la Délégation générale des Grands Travaux et des investissements stratégiques est du domaine de la loi. En conséquence, le Décret n° 19.355 du 17 décembre 2019 n’est pas conforme à la constitution ». Et, « En application de l’article 106 alinéa 2 de la Constitution, tout texte déclaré non conforme à la Constitution ne peut être appliqué. S’il est en vigueur, il est retiré de l’ordonnancement juridique. »[11]

Toutefois,  à la suite de cet obiter dictum de la Cour constitutionnelle centrafricaine, certains enseignants-chercheurs de l’université de Bangui, en vertu de leur « droit de penser » et de « s’exprimer librement »[12], n’ont pu s’empêcher de se poser la question scientifique suivante : pour quelle raison les membres de cette « plus haute juridiction de l’Etat »[13] qu’est la Cour constitutionnelle, ont-ils accepté de descendre plus bas, dans la « hiérarchie des normes »[14] établie par le grand juriste autrichien Hans Kelsen, pour se prononcer, et ce successivement à deux reprises, sur la constitutionnalité des actes administratifs (d’abord, à propos d’un arrêté primo-ministériel  et, ensuite au sujet d’un décret présidentiel) édictés par les autorités politiques centrafricaines ? Même si aucune affaire n’est actuellement inscrite au rôle de la Cour constitutionnelle, les plus hauts juges de cette Cour devraient-ils, en vertu de l’adage « qui peut le plus peut le moins »[15], se sustenter ou se jeter avec une certaine voracité sur des requêtes relatives aux actes administratifs, au point  d’empiéter sur le domaine de compétence du Conseil d’Etat ? S’insurgeant à juste titre contre les plus hauts juges, un Conseiller d’Etat en service ordinaire et ancien ministre chargé du Secrétariat Général du Gouvernement, Monsieur Jean Alexandre DEDET, n’a pas tort de conclure dans ses analyses  à « un mépris scientifique tragique de la compétence du Conseil d’Etat en matière de contentieux des actes administratifs »[16]. En effet, aux termes l’article 20 de la loi « portant organisation et fonctionnement du Conseil d’Etat »[17], « Le Conseil d’Etat est juge en premier et dernier ressort non seulement « des recours en annulation », mais aussi « des recours de plein contentieux contre les actes réglementaires pris par le Président de la République ». Qui plus est, à compulser attentivement les ouvrages de meilleurs constitutionnalistes, il ressort que loin de se faire passer pour un juge des actes administratifs pris, soit par le président de la République, Chef de l’Etat, soit par le Premier ministre, Chef du Gouvernement, le juge constitutionnel est plutôt « un juge de loi »[18]. A ce propos, les dispositions de l’article 98 de la Constitution centrafricaine du 30 2016 ne vont pas à l’encontre des préoccupations exprimées par les éminents constitutionnalistes évoqués ci-dessus. En effet, ne prêtant évidemment à aucune confusion, et de surcroît limpide dans sa rédaction, cet article s’énonce clairement de la manière suivante : « Toute personne peut saisir la Cour Constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, soit directement, soit par la procédure de l’exception d’inconstitutionnalité invoquée devant une juridiction dans une affaire qui la concerne. »

Ainsi approuvée par le constituant originaire en 2015, cette disposition constitutionnelle qui traite uniquement de la « constitutionnalité des lois » autorise-t-elle le leader du MDREC à saisir directement, sans pour autant introduire une instance  juridictionnelle dans une affaire le concernant personnellement, la Cour constitutionnelle aux fins d’examiner la constitutionnalité des actes administratifs unilatéraux pris par le président de la République ou le Premier ministre centrafricains ? Même si aux termes de l’article 95 de la Constitution centrafricaine indique que  la Cour constitutionnelle peut juger de la constitutionnalité « des règlements », la réponse à cette question est énergiquement non. Car cette disposition reste imprécise sur la procédure de saine de la Cour par tout citoyen centrafricain pour inconstitutionnalité d’un règlement. Si l’article 98 prévoyait que toute personne pouvait « saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionalité des lois et ‘’règlements’’ », la requête du président du MDREC aurait été, de notre point vue, bien fondée. Or, sans pour autant recourir à un verre correcteur, tout le monde voit très bien que l’article 98 de la Constitution centrafricaine ne se limite qu’à la « constitutionnalité des lois ». Par conséquent et contrairement au considérant la Cour constitutionnelle « Sur la recevabilité »[19], en application de l’article 98 de la Constitution, la requête du président du MDREC était irrecevable en la forme. Pour reprendre le professeur Philippe Blachèr, et ce dans le souci de suivre les précieux conseils[20] de M. Patrice Gélard, professeur émérite de l’Université du Havre,  conseils relatifs à la nécessité de faire du droit constitutionnel comparé, « Au titre de juridiction constitutionnelle, le Conseil constitutionnel demeure compétent, depuis 1958, pour connaître des recours en inconstitutionnalité dirigés contre une loi votée par le Parlement avant sa promulgation. Depuis le 1er mars 2010, la QPC donne au Conseil constitutionnel une nouvelle compétence contentieuse en matière de protection des droits et libertés ». Etant donné que selon un philosophe, « la fonction de penser ne se délègue point », doit-on s’autoriser à penser que dans le subconscient du leader du MDREC, un décret signé du président de la République ou un arrêté édicté par le Premier ministre sont assimilables à une loi régulièrement votée par les représentants du peuple centrafricain ? À cette question, un capacitaire en droit, c’est-à-dire un juriste d’un étage très bas répondra illico presto par la négative.

C’est ici le lieu d’administrer une bonne dose de remarques à un soi-disant « Juriste, Administrateur des élections » qui, de son lieu de résidence à Paris, s’est autorisé à réécrire motu proprio une disposition constitutionnelle souverainement approuvée par le peuple centrafricain lors du référendum du 13 décembre 2015. En effet, alors que l’article 98 de la Constitution centrafricaine dispose que « Toute personne peut saisir la Cour constitutionnelle sur la constitutionnalité des lois, (…) », notre « Juriste, administrateur des élections » écrit dans sa chronique ou révise lui-même cette disposition constitutionnelle en ces termes : « tout citoyen centrafricain est légitime de contester la constitutionnalité d’un acte administratif qu’il estime contraire à la loi fondamentale »[21]. A partir du moment où l’article 98 précité ne fait expressément allusion ni à un « acte administratif », ni par extension aux « règlements », il faut qu’on se le dise entre nous, notre ‘’Juriste parisien’’, à force de se régaler ou de se délecter du vin Beaujolais Village accompagné des tranches de saucisson sec ou de saumon fumé dans les environs du quartier Château Rouge situé dans le  18ème arrondissement de Paris, a totalement verser dans une interprétation erronée des dispositions de l’article 98 évoqué ci-dessus. En revanche, si tout citoyen centrafricain veut contester la constitutionnalité d’un acte administratif, la question délicate qui mérite d’être posée au cœur même de la présente analyse est la suivante : devant quelle juridiction l’inconstitutionnalité d’un acte administratif devrait-elle être directement soulevée par un citoyen centrafricain lambda ? Certainement pas directement devant la Cour constitutionnelle. Car, au regard des explications qui précèdent, les membres de ladite Cour ne sont en principe pas juges des actes administratifs, mais « juges de la loi ». 

Par ailleurs, et ce pour la gouverne des non-juristes, poursuivant ses explications magistrales, le professeur Philippe Blachèr précise dans son ouvrage que « la QPC[22] (Question prioritaire de constitutionnalité) peut être défini comme le droit subjectif dont dispose tout justiciable à obtenir l’abrogation d’une disposition législative », et non une disposition réglementaire, « qui porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ». Comme chacun a pu le constater, dans leur double mission, les homologues des juges constitutionnels centrafricains ne peuvent être saisis qu’à propos des dispositions législatives et non des dispositions réglementaires. Abondant dans le même sens que le professeur Philippe Blachèr, Madame Marie-Anne Cohendet, professeure à l’Ecole de droit de la Sorbonne (Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne) précise, pour sa part, que « le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs relève avant tout du juge administratif et celui des actes de droit privé des tribunaux judiciaires tandis que le Conseil constitutionnel est en principe spécialisé dans le contrôle de constitutionnalité de certains actes, en particulier les traités, les lois, les lois organiques et les règlements des assemblées… »[23]

Sous l’éclairage des explications magistrales fournies par des éminents constitutionnalistes et en partant du principe qu’ « il n’y a de science que de critique »[24], on peut se permettre très humblement de remonter les bretelles des membres de la Cour constitutionnelle centrafricaine en ces termes : plutôt que de perdre du temps et des énergies à examiner la requête du président du MDREC sur la constitutionnalité des actes administratifs, même si cette procédure ne figure nulle part dans le droit positif centrafricain, les plus hauts juges centrafricains devraient, à l’image de leurs homologues français[25], inventer la technique de renvoi systématique des requêtes ne relevant pas de leurs attributions vers les juridictions compétentes, lequel renvoi systématique devra obligatoirement être assorti d’une forte amende à l’endroit de toute personne ayant maladroitement saisi la Cour constitutionnelle.  Ce faisant, les plus hauts juges centrafricains auraient renvoyé purement et simplement le leader du MDREC devant le Conseil d’Etat, en ce qui concerne le décret présidentiel ou devant le Tribunal administratif de Bangui, pour ce qui est de l’arrêté primo-ministériel, tout en prenant soin, bien entendu, d’infliger à ce leader de parti politique une amende de cinq millions de francs CFA (5 000 000 FCFA) non pas pour saisine illégale et maladroite, mais pour saisine fantaisiste de la Cour constitutionnelle. C’est ici le lieu d’apaiser certains commentateurs de la décision de la Cour que le leader du MDREC n’avait pas saisi un  « constitutionnaliste centrafricain »[26] de haut niveau, mais un constitutionnaliste « d’un étage bas »[27] « pour l’aider dans son projet qui vise à contrecarrer les initiatives de l’essor de la République Centrafricaine ». S’il avait consulté un constitutionnaliste de haut niveau, celui-ci lui aurait vivement déconseillé de saisir directement la Cour constitutionnelle au sujet d’un acte administratif.

A la suite de certains auteurs[28], il importe de préciser que si le constituant originaire a créé une Cour constitutionnelle en Centrafrique, la création de cette Cour n’empêche nullement le juge administratif, et au premier chef le Conseil d’Etat, de connaître de la Constitution, c’est-à-dire de l’utiliser et de l’interpréter. En France, pays non seulement d’un « isomorphisme constitutionnel »[29], mais aussi d’un isomorphisme administratif avec le Centrafrique, tous les spécialistes[30] du droit administratif sont unanimes pour expliquer que si le Conseil d’Etat vérifie la conformité des actes administratifs à la Constitution, il refuse que cela le conduise à contrôler la constitutionnalité de la loi[31]. Cependant, le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs ne peut être opéré que directement[32] (Constitution/acte administratif), c’est-à-dire à la condition qu’aucune norme ne s’interpose entre eux et la Constitution (Constitution/loi/acte administratif). Un acte administratif contraire à la Constitution du fait de la loi qu’il applique ne peut être annulé sur ce fondement, car cela conduirait le juge administratif à contrôler la conformité de la loi à la Constitution. La loi fait dans ce cas écran entre l’acte administratif et la Constitution.

La théorie de la loi-écran a toutefois été assouplie par le même Conseil d’Etat français : lorsque le législateur laisse une marge d’appréciation au pouvoir réglementaire (c’est-à-dire quand il ne fixe pas de règles de fond encadrant sa compétence), l’écran législatif s’efface (il devient alors « transparent ») et le contrôle de constitutionnalité de l’acte administratif est à nouveau possible. C’est cas de l’affaire Quintin[33] tranchée en 1991 par le Conseil d’Etat français. En l’espèce, le préfet de Rennes avait délivré à Monsieur Quintin un certificat d’urbanisme négatif conformément à l’application de certaines dispositions réglementaires du Code de l’urbanisme. Ces dispositions réglementaires étaient prises en vertu d’une habilitation prévue par les dispositions législatives du Code de l’urbanisme. L’habilitation permet au pouvoir réglementaire d’édicter certaines règles générales en matière d’urbanisme. Mécontent, M. Quintin a introduit une requête devant le Tribunal administratif de Rennes tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du préfet lui délivrant un certificat d’urbanisme négatif. Comme moyens, M. Quintin excipait de l’illégalité des dispositions réglementaires qui avaient fondé la décision du préfet. Celles-ci seraient contraires au principe constitutionnel de droit de propriété et aux stipulations de l’article premier du protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Si ces dispositions sont illégales, la décision du préfet l’est également. Le TA de Rennes ayant rejeté la requête de M. Quintin, celui-ci a interjeté appel devant le Conseil d’Etat.

Le problème de droit était de savoir si le juge administratif peut-il contrôler la constitutionnalité des dispositions réglementaires du Code de l’urbanisme alors que celles-ci ont été prises en vertu d’une habilitation législative (autrement dit : la loi fait-elle écran ?).

Le conseil d’Etat a rejeté la requête de M. Quintin au motif que les dispositions réglementaires sur lesquelles s’est fondé le préfet pour prendre sa décision, ont été prises en vertu d’une loi. Mais il s’agit d’une loi d’habilitation qui renvoie au pouvoir réglementaire le soin d’édicter des règles générales dans un domaine particulier.

En présence de ce type de loi, le juge administratif est compétent pour contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif pris en vertu de celle-ci car l’éventuel vice d’inconstitutionnalité se trouve dans la décision administrative et non pas dans la loi. On parle alors d’écran transparent. Dans l’édiction de ces règles, le pouvoir réglementaire va naturellement devoir respecter le principe de légalité, et notamment la Constitution.

Ici le Conseil d’Etat considère que ces dispositions ne sont pas contraires au principe constitutionnel et conventionnel du droit de propriété. Par conséquent, les dispositions réglementaires ayant fondé la décision du préfet étant légales, sa décision est légale.

L’évocation de la jurisprudence Quintin a essentiellement pour but de montrer, à la suite de certains auteurs[34] qui y ont consacré un ouvrage entier, que le juge administratif peut aussi connaître de la Constitution dans un contentieux relatif aux actes administratifs. Par conséquent, les plus hauts juges constitutionnels centrafricains auraient dû, tout simplement,  renvoyer le leader du MDREC devant les juridictions de l’ordre administratif, tout en lui infligeant le payement d’une amende de 5 000 000 FCA  au niveau du Trésor public. Qu’à cela ne tienne ! Même si le décret portant création de la DGGTIS a été annulé, rien n’empêche cependant le pouvoir exécutif centrafricain de transformer le décret annulé en projet de loi et de convoquer, au besoin, l’Assemblée nationale en session extraordinaire pour son adoption. Une fois que la DGGTIS aura été créée par voie législative, à quoi aurait fondamentalement servi la démarche du président du MDERC ? Sa démarche serait-elle pas récupérée et analysée politiquement par les sœurs et frères du Mouvement Cœurs Unis (MCU) comme étant une espèce de « coup d’épée dans l’eau »[35] ? Par ailleurs, à l’image de la destitution le 12 mai 2016 de la « locataire du palais du Planalto »[36] au Brésil, la démarche du leader du MDREC serait-elle de nature à déclencher une procédure de destitution du président de la République qui, selon certains juristes et compatriotes centrafricains, aurait officiellement violé la Constitution dans le cadre d’un simple « vice de procédure »[37] relatif à création d’un Etablissement public ?

En conclusion et pour l’information de mes fidèles lecteurs, les développements qui précèdent ne sont que simplement extraits d’un article scientifique en préparation, provisoirement intitulé : « De l’impérieuse nécessité des juristes de haut niveau auprès des autorités politiques centrafricaines : une leçon de chose qui se dégage de certaines décisions juridictionnelles défavorables à l’Etat centrafricain ». Cet article sera ultérieurement soumis à  une revue scientifique pour publication.

Alexis N’DUI-YABELA,

Maître de conférences à l’Université de Bangui.

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